欧洲能源系统的节能减排依赖于对可再生能源的持续投资。到2030年，至少有50％的欧盟电力将来自可再生能源（RES），主要是太阳能和风能。作为最大限度地提高电力供应安全性和降低将可再生能源的上升份额纳入电力系统的成本的方式，各国之间的区域跨界合作将变得越来越重要。
在欧洲的辩论中，在可再生能源领域进行更多区域合作的另一个主要理由是，它更好地利用自然资源，提高可再生电力的市场价值，并进一步减少电力市场收入产生的任何保费支付。然而，最近跨境合作的例子表明，资源潜力不是推动成本的唯一因素。一个国家的监管环境也起着重要作用。但是，如果我们要建立有效且高效的系统，跨界合作会带来我们需要更好地理解的经济和实际挑战。
为了促进这种理解，本研究评估了各国监管环境差异导致的成本影响差异－通过应用敏感性分析－并讨论了这些差异可能对可再生能源投资分布产生的影响。实证案例研究区域是五边形能源论坛，由奥地利、比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰和瑞士组成。该研究基于利益相关者调查收集的经验数据。
本研究的核心目标是了解影响一个国家与另一个国家可再生能源项目成本差异的监管因素，并阐明应成为区域合作措施中讨论和行动主题的参数。它侧重于更广泛的监管环境的以下要素，这些要素强烈影响陆上风电项目的平准化电力成本（LCOE）：
→规划和许可
→电网连接
→税收
→融资
资源可用性是区域RES装机的传统论据
风陆上项目的典型配置可能因国家而异，例如： 关于每年满负荷小时的大小和数量。这些差异具有明显的经济意义。然而，为了比较各国监管环境的成本影响，本研究中的计算基于一个参考项目，该项目由6台3MW风电机组组成，每台风电机组的发电潜力为每年3000个满负荷小时，主要投资成本为1200欧元／千瓦。考虑到所有相关的资本和运营支出，财政制度和融资成本，我们得出的LCOE为79．60欧元／兆瓦时。
以年度满负荷小时为代表的风资源可用性以及以主要投资成本为代表的技术成本对LCOE具有强烈影响。例如，满负荷小时增加10％会使LCOE降低8％。如果投资成本增加10％，LCOE增加5．5％。
LCOE对资源可用性的敏感性传统上推动了区域甚至欧盟范围内可再生能源分配的论据，即在风速最高的地方建设风电场，在太阳辐射最强的地方建设光伏电站。但至关重要的是，这种观点忽视了不同政策和监管环境对RES装机成本的经济影响。
总之，国家政策和监管环境对可再生能源的成本的影响要大于自然资源的可用性。
为了确定影响陆上风电项目LCOE的最相关参数，该研究对五边形论坛区域进行了灵敏度计算。成本因子的敏感性表明该因子x％的变化如何影响整体LCOE（所有其他条件相同）。通过这种方式，我们可以确定哪些因素对成本的影响最大。
图ES1显示了将成本因素改变±10％的结果。它揭示了各种参数之间的实质差异。在实践中，成本因素的变化－国家内部和国家之间－明显偏离图中所示的±10％。各国之间可以观察到更大的变化，特别是那些直接受政策和法规影响的参数（例如电网连接成本，规划和许可成本，财政制度）。
最重要的是，分析表明，在PENTA地区，个别LCOE对规划和许可，电网连接，融资成本和税收影响的综合影响甚至可能大于风资源可用性变化的影响。例如，满负荷时间减少10％会使上述风电项目的LCOE增加6．4 欧元／兆瓦时。相比之下，个别政策和监管成本组成部分的综合影响范围从德国的12．2欧元／兆瓦时到比利时的26．4欧元／兆瓦时（见图ES 2）。
对于所有分析的参数，可以观察到PENTA区域的国家之间的显着差异。在这四个参数中，电网连接和融资成本影响最大，也是变化最大的。
监管引起的成本影响也因国家而异。这种变化取决于监管条件本身以及项目开发的环境，最重要的是它的位置。规划、许可和电网连接成本很大程度上取决于项目位置，例如确定许可过程所需的环境评估类型以及连接风电场和电网的电缆长度。成本也因项目类型而异。 扩建现有风电项目的成本和相关风险低于新风电项目开发所涉及的成本和相关风险。在某种程度上，成本还取决于项目开发人员。在获得社区支持的情况下，本地项目开发人员可能具有优势，这可以降低项目在法庭上被束缚的可能性。
为了说明各国内部成本影响的变化，图ES3显示了PENTA地区各国参考风力陆上项目的电网连接成本和电网使用费。成员国之间的电网连接成本差异很大，取决于电网连接方式，从比利时的2．4欧元／兆瓦时到瑞士的7．1欧元／兆瓦时。
该图揭示了各国的巨大成本范围。特别是在法国，荷兰和瑞士，项目开发商面临电网连接成本的巨大差异。项目特定成本在很大程度上取决于项目的大小，到下一个网络连接点的距离以及连接电压水平。到连接点的距离通常是最重要的成本因素。但是，对于具有“浅 － 深”或“深”电网连接方式的国家，“加固”也可根据项目位置而变化。在竞争性的跨境支持支付分配中，电网连接成本的这种差异将导致严重的扭曲。
公司税收的国家间绝对影响和差异最小，瑞士为1．9欧元／兆瓦时，比利时为4．6欧元／兆瓦时。表ES1总结了所有参数的平均LCOE影响。
影响LCOE的一些监管因素在区域合作中比其他因素更为重要
资源可用性是可再生能源成本的关键因素。然而，我们的分析表明 － 至少在五边形区域 － 监管条件甚至可以对可再生能源项目的LCOE产生更大的影响。鉴于近年来可再生能源支持框架的逐步协调（例如，竞争性招标、市场保费支付），这似乎确实是一个重要的发现：它表明影响跨境合作的更广泛的监管条件需要在政治和立法辩论中得到更多的关注。具体而言，本研究的敏感性分析表明，参与跨境合作项目的政府和监管机构应解决因规划和许可、电网连接、融资条件、公司税收、与项目实现相关的风险、场地限制和要求等所产生的LCOE影响。
规划和许可
规划和许可的平均LCOE影响范围从2．5欧元／兆瓦时（法国）到5．4欧元／兆瓦时（瑞士）。但是，项目特定的规划和许可成本也可能与国家内部的平均成本相差很大。与规划和许可有关的主要问题与许可要求和程序缺乏标准化，不同行政级别之间缺乏协调，规划和许可程序的长度以及法律挑战有关。
值得注意的是，规划和许可程序受到欧盟法规的影响（例如“一站式”许可，重新供电时的简化许可，环境影响评估）并涉及成员国内不同的治理水平（例如 空间规划中的城市）。 由于可能有充分的理由采用不同的规划和许可方法，因此在这一领域不可能实现各国之间的完全融合。但是，根据成本影响以及规划和许可程序的基本复杂性，这一问题值得在区域合作论坛上予以关注，以期进一步为跨境RES投资建立公平的竞争环境并确定最佳做法。
电网连接成本
成员状态之间的电网连接成本差别很大，这取决于电网连接方式，可以是“浅”或“深”。 电网连接的平均成本从比利时的2．4欧元／兆瓦时到瑞士的7．1欧元／兆瓦时，但各国的成本差异很大。特别是在法国、荷兰和瑞士，项目开发商面临着电网连接成本的巨大差异。 除了电网连接成本外，奥地利和比利时的发电机还需要为电网使用付费。在这两种情况下，电网使用费显着增加了运营支出，因此，LCOE平均超过3欧元／兆瓦时。
成员国可能有不同的偏好或技术背景，可能要求他们以不同的方式定义连接电网机制。 对于某些使用浅网连接成本，以避免项目开发人员之间的竞争，以实现最低成本的电网连接，并确保使用具有最多资源的站点。其他人使用深度连接费用在投资阶段向项目开发人员发送价格信号，以便他们选择易于连接到电网的站点。合作成员国之间就这些问题进行对话将有助于更好地了解差异的来源以及跨境拍卖如何解决这些问题。
融资条件
债务利率、债务份额和债务期限是市场因素的直接结果，但间接反映了监管条件。 实际上，具体的融资条件和融资成本是政治和监管风险的重要标志。 尽管目前融资条件非常有利，而且报告的国家之间的差异并不像过去那么大，但它们对LCOE的影响仍然很大，并且显示出超过10欧元／兆瓦时的差异。 各国之间的巨大差异清楚地表明融资条件可能对竞争性跨境合作产生的影响很大。
尽管该问题很复杂，但成员国将从如何最好地改善总体投资条件的讨论中受益，以便它们在成员国之间达成共识。如果无法实现类似的融资条件，额外的降低风险措施将创造更加公平的竞争环境。
公司税收
与公司税收相关的成本完全由法规决定，反映了更广泛的政治优先事项。因此，深化可再生能源区域合作的愿望似乎不太可能促成就公司税收制度的区域趋同达成协议。这就是说，税收差异会影响可再生能源的跨境竞争。不同税收制度对跨境可再生能源合作的影响是讨论成员国之间更广泛问题的另一个原因。跨境拍卖可以包括每个出价的奖金系统。该系统将根据其国家的税收规则奖励或惩罚项目，从而减少税收差异的影响。
项目实现周期／未实现风险
项目实现周期从规划到工厂运营开始，包括所有必要的评估、许可、建设和连网。实现周期平均为6至9年，但项目持续时间在一个国家内可能有很大差异。项目所需的总时间不仅可以影响成本，还可以影响拍卖资格的能力，每个拍卖都规定了具体的先决条件和实现期限。
不实现的风险是已经进行的项目未能完成的可能性。它是监管投资条件不确定性的指标，项目开发商必须考虑到财务规划中可能存在的不实现的沉没成本。欧盟国家之间的不实现风险差异很大，从法国的33％到奥地利的70％。
项目实现周期和不实现风险将成为区域论坛讨论的重要议题，因为它们可以影响公开拍卖项目的竞争力。它们也是相关的，因为成员国将寻求在公开拍卖中实现有效的RES部署，因此希望避免将其部署目标暴露于比全国拍卖中更大的实现风险。
场地限制和要求
场地限制是限制适用于陆上风电项目开发的土地可用性的法规。严格的场地限制可能会增加成员国风力陆上项目的平均LCOE，其中可用场地的竞争很激烈（导致较高的土地成本），而适用于风力发电项目的其他可用场地的平均满负荷时间较低。
事实证明，场地限制是确定2016年德国－丹麦公开拍卖结果的关键因素。此外，它们也是成员国内部激烈辩论的主题，因此在区域范围内代表了讨论最佳实践的机会，以及国家法规的潜在趋同。
跨境可再生能源合作应包括对话，以解决因不同监管条件而产生的LCOE影响
成员国之间监管条件的差异可能对RES项目的LCOE产生的影响大于资源可用性差异造成的影响。参与可再生能源跨境合作的行动者，无论是双边还是区域，都必须决定是否以及如何应对监管条件差异带来的竞争影响。这表明，应该将针对不同监管条件下LCOE影响的对话视为加强跨境可再生能源合作的重要组成部分。
在这种对话中，减少不同监管制度对成本的影响显然是一个主要问题。 对于某些监管条件，政府和监管机构可能会同意逐步实现公认的最佳做法。对于其他人来说，达成一致可能不可行或不可取。在这里，重点将放在如何解释这些差异或在拍卖设计中产生的竞争效果。
欧盟推动加强跨境可再生能源合作，但缺乏一致的框架
再次强调，PENTA区不同国家政策环境对LCOE的影响，其变化高达14欧元／兆瓦时，甚至可能大于资源可用性的影响。 因此，国家政策差异将决定区域一级公开拍卖系统中RES部署的分配。但是，尽管欧盟法规正在推动加强可再生能源的跨境合作，但它尚未提供一致的框架来确保整个欧洲的公平竞争环境。
目前的欧盟可再生能源指令适用于2020年底，其中包括一些旨在促进以较低成本实现国家可再生能源目标的跨境合作条款。但该指令引入的合作机制由于其复杂性和高交易成本而几乎没有用处。根据欧盟委员会目前解释的欧盟国家援助法，成员国必须部分开放其位于其他成员国的更新能源装置的国家支持计划。鉴于政治和实际问题，这导致一些政府重新设计其计划以避免此类义务。
欧盟框架于2021年生效，其中包括新的欧盟可再生能源方针、新的欧盟法律规范电力市场以及电力供应的监测和保护、新的欧盟国家能源和环境保护援助指南，新的欧盟关于综合气候和能源规划规则以及新的多年欧盟预算，将进一步加强对气候和能源跨境合作的推动，特别是在区域层面。
尽管如此，现有的欧盟规则和从2021年开始适用的欧盟框架，都没有考虑到监管条件可能对跨境合作项目的成败所起的作用。一些例子：
→除非成员国更好地理解和解决监管条件的差异，否则在欧盟国家援助下授权的国家可再生能源支持计划的开放可能不会有效。
→如果个别成员国不愿意在实现欧盟可再生能源集体目标（至2030年至少32％）中贡献其“公平份额”，没有更好地了解国内监管条件差异带来的竞争效应，那么可再生能源产能的区域或欧盟范围招标不太可能产生预期的结果。
采取务实的方法加强欧洲跨境可再生能源政策合作
加强可再生能源跨境合作将继续在欧洲气候和能源法中发挥作用。根据本研究的见解，我们建议采取以下措施，以最大限度地发挥双边和区域可再生能源合作的效益：
1．分析监管条件对RES项目成本的影响
更好地了解监管条件如何影响RES项目的LCOE是必要的第一步。我们的分析表明，优先分析影响的是：
→规划和许可条件，
→电网连接制度，
→税收规则，
→融资条件
→与项目规划和网站相关的风险
我们认为，这一分析必须先于新的欧盟可再生能源指令的实施，特别是考虑到其有关规划，许可和电网连接的详细规定。
起草综合国家能源和气候计划（iNECP）以及概述区域合作机会也将促进知识共享。确定监管条件的差异不仅有助于为开放式支持架构中的跨境协作做好准备，而且还为成员国提供了讨论最佳监管实践的机会。
2．评估监管条件差异对跨境可再生能源合作的影响
成员国评估监管条件差异影响的一个具体机会是起草新的能源联盟治理条例所要求的国家能源和气候综合计划。 我们认为，了解监管差异对可再生能源项目LCOE的影响对欧盟可再生能源融资机制的有效运作至关重要，新能源联盟法规第27条对此作出了规定。 成员国之间就加强跨境合作进行成功对话也至关重要。
3．同意选择监管条件的协调一致
应对重要差异的一种可能方法是就选定监管条件的协调趋同达成一致。显然，任何这种趋同都应该面向现有的最佳实践标准。
五方能源论坛和其他区域合作会议将在达成协议方面发挥重要作用。 除了进行讨论之外，这些可以说是安装跨境可再生能源合作工作组。创造更公平竞争环境的一种可能方法是限制许可费，并将其他费用限制在与许可程序相关的费用上。
4．以反映监管条件差异的方式设计可再生能源的跨境合作
融合与直接协调不是一回事。监管条件的某些差异仍将存在，特别是在这些差异反映了可再生能源以外的更广泛的政治优先事项的情况下。解决剩余差异的一种方法是改变竞争性拍卖的设计。例如，可以考虑使用奖金系统来调整出价水平以反映国家监管的差异，以平衡竞争环境。然而，在任何拍卖设计决策之前，应对竞标策略和拍卖结果的潜在后果进行全面评估。重点应放在改进监管框架上。
5．利用从区域合作中汲取的经验教训，确定最佳的欧盟层面做法
根据双边或区域支持计划调整监管条件并纳入共同的监管知识将有助于成员国确定成功的做法。因此，加强区域一级的合作应成为确定欧盟一级最佳使用方法的实验室。欧洲区域倡议的历史表明，区域合作往往是尝试新想法和渐进解决方案的有希望的环境。例如，基于流量的市场耦合的引入首先在五边形论坛区域进行了测试，并从那时开始扩展。
6．将加强跨境可再生能源合作作为欧洲气候和能源政策中更好的区域合作的一个组成部分
影响RES的LCOE的监管条件也应纳入并考虑其他区域合作形式。这些监管条件包括制定国家能源和气候计划，这需要区域磋商和合作。它们还包括本报告中讨论的互动以及现有和计划的区域合作论坛正在处理的其他问题。这包括RES更广泛地整合到电网和市场，灵活选项的有效区域使用，电力市场设计的一致性（例如RES在平衡和重新调度市场中的使用）和跨境基础设施规划。另一个需要解决的问题是欧盟为欧洲感兴趣的可再生能源项目提供资金，该项目很可能在不久的将来上市。正如我们的研究结果所表明的那样，区域磋商和合作对RES投资监管条件的见解将为其他形式的区域合作提供有价值的贡献。
结论和建议
关于气候和能源的跨境合作正变得越来越重要。欧盟气候和能源法律（包括今天生效的法律和2020年后适用的法律）明确要求成员国大力加强双边和区域合作，特别是在电力部门。该研究表明，可再生能源支持框架之外的监管条件对于该领域成功的双边和区域合作将变得越来越重要。
需要解决的关键要素是规划和许可、电网连接制度、融资条件、项目规划风险和场地限制。所有这些因素都涉及国家差异对跨境合作中各种组成部分的影响，例如开放支持计划，区域或欧盟范围内的可再生拍卖。
根据我们的分析，我们建议成员国采取以下务实措施推进可再生能源跨境合作：
1．分析监管条件对RES项目成本的影响。
2．评估监管条件差异对跨境可再生能源合作的影响。
3．同意选择监管条件的协调一致。
4．以反映监管条件差异的方式设计跨境合作。
5．利用从区域合作中汲取的经验教训，确定最佳的欧盟层面做法。
6．将加强跨境可再生能源合作作为欧洲气候和能源政策中更好的区域合作的一个组成部分。
